Finanzen + Vorsorge Wie private von kommunalen Firmen ausgebootet werden

Ob Abwasser, Müll oder Straßenbau: Weil sie von der Umsatzsteuer befreit sind, können kommunale Firmen die private Konkurrenz ausstechen. Massive Wettbewerbsverzerrung, schimpfen die Unterlegenen. Und werden jetzt auch von der EU unterstützt.

Der Mitarbeiter der städtischen Müllabfuhr Bonn machte seinem Unmut lauthals Luft. „Da kriegen wir nicht genug Müll rein“, schimpfte er im Januar über die neuen, seiner Meinung nach zu kleinen Müllwagen. Jetzt müsse er öfter zur Müllverbrennungsanlage fahren, und das koste Zeit. „Ich möchte mal wissen, was die Amtsleitung sich dabei gedacht hat“, polterte er und zog mit seinen Tonnen von dannen.

Ein Journalist schnappte die Tirade auf, am nächsten Tag stand sie in der Regionalzeitung – und fertig war der Skandal: Bürger sahen die Geschichte als weiteren Beleg für kommunale Misswirtschaft; Bonns „Leistungszentrum für Stadtreinigung und Abfallwirtschaft“ geriet in die Kritik.

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Ein schlechter Start ins neue Jahr für die Stadtoberen. Dabei sollte doch alles besser werden, nachdem sie 2011 entschieden hatten, die Müllentsorgung an ein Unternehmen zu vergeben: effizientere Abläufe, eine höhere Wettbewerbsfähigkeit und damit stabile Gebühren, so lautete der Plan. Allerdings hatten sich die Bonner nicht dazu durchringen können, eine Privatfirma zu beauftragen. Stattdessen wandelt die Stadt ihr Leistungszentrum – eine Behörde – zurzeit in eine Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) um. Der Vorteil: Solche kommunalen Gesellschaften sind umsatzsteuerbefreit, müssen also keine 19-prozentige Mehrwertsteuer aufschlagen.

Die Privaten haben das Nachsehen

Dieses Mehrwertsteuerprivileg bremst nicht nur in Bonn private Anbieter aus. Im ganzen Land ist die Privatisierung nahezu zum Erliegen gekommen, vielerorts bauen Kommunalfirmen ihre Aktivitäten sogar aus. Sie holen den Müll ab, entsorgen das Abwasser, bauen Straßen, pflegen Parks, betreiben Krankenhäuser und vermieten sogar Wohnungen. Private Unternehmer beobachten dies besorgt. „Durch die zunehmenden Aktivitäten der Kommunen gehen der Privatwirtschaft zahlreiche Aufträge verloren“, kritisiert Bernd Busse, Mitinhaber der Magdeburger Firma Busse Bau. Allein in seiner Heimatstadt betreibe das Tiefbauamt drei Bauhöfe. Kein Sonderfall: Laut Bauindustrieverband Sachsen/Sachsen-Anhalt gibt es in der Region mehr als 20 Behörden oder Kommunalfirmen, die Bauleistungen erbringen. Der ansässigen Privatwirtschaft gingen mindestens 250 Mio. Euro Umsatz verloren – und das Jahr für Jahr.

Quer durch alle Branchen erzielen kommunale Anbieter Umsätze von mindestens 213 Mrd. Euro, wie eine Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) von 2010 zeigt. Darin arbeiten die Forscher mit Zahlen aus dem Jahr 2007, neuere Daten aus dem wenig transparenten öffentlichen Sektor lagen nicht vor. Aber der Trend ist eindeutig: 2000 lag der Umsatz erst bei 131 Mrd. Euro.

Sicher: Nicht alle öffentlichen Unternehmen profitieren vom Mehrwertsteuerprivileg; Stadtwerke etwa müssen wie alle anderen Stromverkäufer auch 19 Prozent berechnen. Und der Bundesfinanzhof hat die Steuerpflicht zuletzt ausgeweitet. So stellten die Richter im Februar klar, dass beim Vermieten einer kommunalen Sporthalle Mehrwertsteuer fällig ist. Auch einige andere Aktivitäten – etwa der Betrieb von Rechenzentren – dürften damit künftig nicht mehr unter das Privileg fallen. Allerdings ist noch unklar, ob und inwieweit die Finanzverwaltung das Urteil umsetzt (Az.: V R 41/10).

Vorerst bleibt es damit bei umfangreichen Steuervorteilen, die laut IW „den Wettbewerb zwischen privaten und öffentlichen Unternehmen massiv verzerrt“. Unternehmer wie Busse sind sicher, dass der Steuerzahler dafür am Ende bezahlt: „Wir arbeiten wesentlich effizienter als die Bauhöfe“, sagt er. „Deshalb könnten wir die Aufträge deutlich preisgünstiger erledigen.“

Wirtschaftsexperten glauben, dass ein Wegfall der Steuerprivilegien die Staatskassen kräftig füllen würde – durch zusätzliche Steuereinnahmen und geschmeidigere Abläufe. „Da spezialisierte private Anbieter meist effizienter arbeiten, können Kommunen hohe Summen sparen, wenn sie bestimmte Aufgaben nicht mehr selbst erledigen“, sagt Martin Schmitz, Partner bei der Beratungsgesellschaft KPMG in Berlin. Der Ökonom hat 2011 mit Wissenschaftlern des Instituts Copenhagen Economics eine Studie verfasst und empfohlen, den Steuervorteil für öffentliche Unternehmen abzuschaffen. „Unseren Berechnungen zufolge betrüge der gesamtwirtschaftliche Vorteil in Deutschland bis zu 0,19 Prozent des Bruttoinlandsprodukts pro Jahr.“ Das entspricht 4,7 Mrd. Euro.

Die höhere Effizienz der Privaten liege, so Schmitz, in erster Linie an Größenvorteilen: „Wenn jedes städtische Krankenhaus sein eigenes Essen zubereitet, ist das deutlich teurer, als wenn alle Krankenhäuser bei einer privaten Großküche bestellen.“ So könnten Großanbieter Mengenrabatte beim Einkauf durchsetzen und durch die Zubereitung großer Mengen ihre Stückkosten senken.

Eingespart: Nicht immer die beste Lösung
Kommunale Anbieter dürfen die Mehrwertsteuer ganz legal umgehen und haben dadurch enorme Wettbewerbsvorteile. Doch die Vergünstigung hat auch ihre Tücken, sagen Experten
Rechtsform Das Mehrwertsteuerprivileg greift, wenn Landkreise, Städte oder Gemeinden Leistungen von Verwaltungsangestellten erbringen lassen oder eigens ein Unternehmen gründen, in der Rechtsform einer Anstalt öffentlichen Rechts oder eines Zweckverbands.
Branchen In bestimmten Bereichen ist unabhängig von der Rechtsform Mehrwertsteuer fällig: Kommunale Stadtwerke müssen sie stets abführen, private Stromerzeuger und öffentliche Verkehrsbetriebe auch.
Vorsteuer Der Nachteil der Mehrwertsteuerfreiheit: Kommunale Unternehmen dürfen beim Kauf von Maschinen, Materialien und Dienstleistungen keine Vorsteuer geltend machen. Ihr kumulierter Steuervorteil fällt dadurch geringer aus, als es auf den ersten Blick scheint (siehe Rechenbeispiel rechts).
Fehlanreize Dass kommunale Anbieter mangels Vorsteuerabzug höhere Preise zahlen, produziert Fehlanreize. „Häufig unterbleiben notwendige Investitionen“, sagt Martin Schmitz von der Beratungsgesellschaft KPMG.

Ein Argument, das Patrick Hasenkamp nicht akzeptiert. „Auch kommunale Unternehmen können Größenvorteile erlangen“, sagt der Chef der Abfallwirtschaftsbetriebe Münster und Vorstand des Verbands kommunaler Unternehmen (VKU). Immer mehr kleine Städte und Gemeinden schlössen sich zusammen, um die Müllabfuhr gemeinsam zu betreiben. „Dadurch ist die Effizienz im öffentlichen Sektor deutlich gestiegen.“ Und der Steuervorteil, sagt Hasenkamp, liege mitnichten bei 19 Prozent. Da umsatzsteuerbefreite Unternehmen die beim Kauf von Maschinen und Materialien gezahlte Mehrwertsteuer nicht erstattet bekämen, zahlten sie deutlich höhere Preise. Tatsächlich liegt der effektive Vorteil bei rund zehn Prozent. Zudem, so Hasenkamp, seien Bereiche wie Müll- und Abwasserentsorgung „hoheitliche Aufgaben“ des Staates. Kommunen müssten diese erfüllen dürfen, ohne den Bürgern dafür Mehrwertsteuer in Rechnung zu stellen.

Die EU droht, die Privilegien zu kippen

Ob das so bleibt, ist nicht sicher. Denn die EU macht Druck: Steuerkommissar Algirdas Semeta arbeitet an einer neuen Mehrwertsteuerrichtlinie und hat angekündigt, Privilegien abzuschaffen. Bereits in den nächsten Wochen will er konkrete Vorschläge präsentieren – und dürfte sich dabei auch auf die Studie von KPMG und Copenhagen Economics stützen.

Damit kommt das Thema auf die politische Tagesordnung – wo es 2009 schon mal war. Im Koalitionsvertrag hatten Union und FDP angekündigt, private und öffentliche Unternehmen steuerlich gleichzustellen. Geschehen ist nichts. Die Privatwirtschaft ist enttäuscht. „Ich hätte erwartet, dass die Koalition zumindest versucht, dieses Ziel zu erreichen“, kritisiert Thorsten Grenz, Geschäftsführer des Entsorgungsunternehmens Veolia Umweltservice in Hamburg.

Bis die EU Bewegung in die Sache bringt, werden die Kommunen wohl weiter voll aufs Mehrwertsteuerprivileg setzen. So wie Lüneburg: Seit Januar ist die dortige kommunale Gesellschaft für Abfallentsorgung (GfA) keine GmbH mehr, sondern eine Anstalt öffentlichen Rechts. Statt nach jahrelanger Misswirtschaft – 2009 brauchte die GfA eine öffentliche Finanzspritze und musste die Müllgebühren um 17 Prozent erhöhen – den Privaten eine Chance zu geben, soll es jetzt der Steuervorteil richten.

In vielen Städten und Gemeinden läuft es ähnlich, bisweilen mit Rückendeckung der Landesregierung. In Brandenburg etwa hat die rot-rote Koalition Ende 2011 ein „Gesetz zur Stärkung der kommunalen Daseinsvorsorge“ erlassen, das Landkreisen, Städten und Gemeinden deutlich mehr wirtschaftliche Aktivitäten erlaubt. In Branchen wie Handwerk, Bau, Handel und Gastronomie drohe deshalb vielerorts „die Verdrängung von Privatunternehmen von einem für sie wichtigen Marktsegment“, kritisiert die Industrie- und Handelskammer Potsdam. Auch Sachsen-Anhalt (2011) und Nordrhein-Westfalen (2010) haben den Kommunen per Gesetz größere Freiheiten gewährt.

Kein gutes Pflaster

Der Essener Bauunternehmer Andreas Schmieg weiß, welche Konsequenzen das hat. Gerade Asphalt- und Pflasterarbeiten würden immer öfter in Eigenregie erledigt. „Das ist für Handwerker und kleinere Baufirmen ein großes Problem“, sagt er. Denen fehlen die Aufträge. Es sei bedauerlich, dass es dafür offenbar Rückendeckung von der Landesregierung gebe. Die Reform des Gemeindewirtschaftsrechts 2010 habe zwar in erster Linie auf Stadtwerke gezielt. „Trotzdem war es ein klares politisches Signal, dass die Landesregierung auch in anderen Bereichen einen Ausbau kommunaler Aktivitäten unterstützt.“

Fiele das Privileg weg, müssten Kommunen ganz anders kalkulieren – was das Pendel zugunsten privater Anbieter ausschwingen lassen dürfte. Die Voraussetzungen für die Einschaltung Privater sind rechtlich gegeben, trotz der jüngsten Gesetzesinitiativen der Länder. „Kommunen haben zwar die prinzipielle Verantwortung für Aufgaben der Daseinsvorsorge wie die Hausmüll- und Abwasserentsorgung, können aber private Dienstleister zur Erfüllung dieser Aufgaben einschalten“, sagt Anwalt Klaus Greb, Vergaberechtsspezialist in der Kanzlei Wegner Ullrich Müller-Helle in Berlin. In Bereichen, die nicht zur Daseinsvorsorge zählen, sei sogar eine komplette Auslagerung möglich.

Doch selbst wenn sich Kommunen für eine Privatisierung entscheiden und Angebote einholen, kommen nicht automatisch private Anbieter zum Zug. „Auch kommunale Unternehmen dürfen sich an einer Ausschreibung beteiligen“, sagt Greb. Das zeigt das Beispiel des Städtchens Preetz in der Holsteinischen Schweiz. Als die Stadtoberen 2004 Abwasserentsorgung und Betrieb der Kläranlage auslagern wollten, gab die umsatzsteuerbefreite Hamburger Stadtentwässerung überraschend eine Offerte ab. Und erhielt den Zuschlag.

Nachgerechnet: Das bringt das Mehrwertsteuerprivileg
Weil sie von der Mehrwertsteuer befreit sind, können kommunale Unternehmen günstiger kalkulieren, etwa in der Abfallwirtschaft. Das Beispiel für einen Landkreis mit 100.000 Einwohnern und 50.000 Haushalten zeigt, wie sich das rechnet: Ihre Angebote liegen etwa zehn Prozent unter dem eines privaten Anbieters

privater Anbieter Kommunalfirma
Anschaffungskosten vier Müllwagen¹ 800.000 € 952.000 €²
Anschaffungskosten Mülltonnen¹ 1.000.000 € 1.190.000 €²
daraus ergeben sich
jährliche Fahrzeugkosten (Betrieb,
Reparaturen, Abschreibungen) 290.000 € 345.100 €
jährliche Behälterkosten (Wartung
und Abschreibungen) 135.000 € 160.650 €
jährliche Personalkosten³ 520.000 € 520.000 €
jährlicher Mindestangebotspreis
(netto, ohne Gewinnspanne) 945.000 € 1.025.750 €
plus Mehrwertsteuer (19 Prozent) 179.550 €
jährlicher Mindestangebotspreis (brutto, ohne Gewinnspanne) 1.124.550 € 1.025.750 €

effektiver Steuernachteil: 98.800 € (10,5 %)

1) etwaige Größenvorteile (Skaleneffekte), die sich zum Beispiel daraus ergeben, dass große private Anbieter beim Einkauf Mengenrabatte durchsetzen können, sind nicht eingerechnet; 2) Umsatzsteuerbefreite öffentliche Unternehmen bekommen die beim Kauf gezahlte ­Mehrwertsteuer von 19 Prozent nicht erstattet. Ihr Einkaufspreis ist deshalb deutlich höher;
3) im öffentlichen Bereich tendenziell höher. Hier nicht berücksichtigt, um den Steuereffekt isoliert zu betrachten

Aus dem Magazin
Dieser Beitrag stammt aus der impulse-Ausgabe 03/2012.

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1 Kommentar
  • Joachim Jüngling 24. Juni 2014 12:15

    Was ich nicht ganz verstehe ist das alle Komunen mit Steuergeldern arbeiten. Die Sanierungs- und Straßenbauarbeiten werden mit Steuergeldern finanziert. Warum auf diese Leistungen und Steuergelder noch Mehrwertsteuer kommen stellt sich hier meine Frage.Denn bei Straßenausbaugebühren wird der Anlieger auch zweimal zu Kasse gebeten. Einmal als Anlieger und einmal als Allgemeinheit und noch dazu Mehrwertsteuer.
    Kann man dieses Problem nicht Bürgerfreundlicher gestallten.

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